A. 598. XLIII. – “Asociación de Trabajadores del Estado s/ acción de inconstitucionalidad” – CSJN – 18/06/2013
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Trabajadores municipales. QUITA EN LA RETRIBUCIÓN DISPUESTA POR UNA AUTORIDAD MUNICIPAL. Situación de emergencia económica. Protección de la remuneración. Derecho invocado por la ATE de representar los intereses colectivos de los trabajadores municipales. ASOCIACIONES SINDICALES. Art. 31.a de la Ley 23551. Privilegios otorgados a las asociaciones con personería gremial, en desmedro de las simplemente inscriptas. Doctrina de los precedentes “ATE” y “Rossi” de la CSJN. Principio de “libertad sindical”. Normativa constitucional –Art.14 bis– y corpus iuris proveniente del Derecho Internacional de los Derechos Humanos –de jerarquía constitucional–. Convenio N° 87 de la OIT. RECURSO EXTRAORDINARIO. Se revoca sentencia. Corresponde declarar la inconstitucionalidad del Art. 31.a de la Ley 23.551, en cuanto impidió que la ATE representara los intereses colectivos, por considerarlo un derecho exclusivo de la asociación sindical con personería gremial. Corresponde declarar la inconstitucionalidad del Decreto 5/2003 –de la Municipalidad de la Ciudad de Salta–, respecto de las quitas salariales impuestas
“…para el juzgamiento del tema indicado, corresponde recordar la doctrina constitucional asentada por el Tribunal en el precedente"Asociación Trabajadores del Estado c/ Ministerio de Trabajo" [Fallo en extenso: elDial.com - AA4D43] (Fallos: 331:2499 -2008-), y reiterada en el caso "Rossi, Adriana Maria cl Estado Nacional - Armada Argentina" [Fallo en extenso: elDial.com - AA5A17] (Fallos: 332:2715 -2009-), según la cual, la libertad sindical es un principio arquitectónico que sostienen e imponen la Constitución Nacional, en su art. 14 bis, y un muy comprensivo corpus iuris proveniente del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, que goza de jerarquía constitucional en los términos del art. 75.22 de la primera. Dicho corpus está integrado, entre otros instrumentos, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 16), por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los cuales, a su vez, se hacen eco, preceptivamente, del citado Convenio N° 87 relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación (arts. 8.3 y 22.3, respectivamente; sobre este Convenio se volverá en el considerando siguiente).”
“En efecto, en la sentencia recaída in re “Asociación Trabajadores del Estado c/ Ministerio de Trabajo" [Fallo en extenso: elDial.com - AA4D43] esta Corte ha expresado que el aludido principio constitucional consagra la libertad para todos los sindicatos, con el propósito de que puedan realizar sus actividades sin obstáculos o limitaciones del Estado que reduzcan, injustificadamente, las funciones que les son propias: la promoción, ejercicio, defensa, fomento y protección de los intereses legítimos de orden gremial (cit., ps. 2510/2511). Sobre tal base, la Corte declaró la inconstitucionalidad de ciertas disposiciones de la ley 23.551, en la medida en que concedían a los sindicatos reconocidos por el Estado como más representativos –mediante el otorgamiento de la personería gremial– privilegios que excedían de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, de consulta por las autoridades y de designación de delegados ante organismos internacionales, lo cual iba en detrimento de 'la actividad de los sindicatos simplemente inscriptos que compartían con aquéllos, total o parcialmente, el mismo ámbito de actuación (cit., especialmente ps. 2511/2514, considerandos 8" y 9"; "Rossi”, cit., ps. 2721/2727, considerandos 3° a 7°).”
“Tampoco puede soslayarse en la presente cuestión el aporte del Convenio N° 87 de la OIT, instrumento indudablemente fundamental en la materia, según ha quedado extensamente demostrado en la recordada sentencia “Asociación Trabajadores del Estado c/ Ministerio de Trabajo" [Fallo en extenso: elDial.com - AA4D43] (cit., ps. 2506/2508 y 2511/2513, considerandos 4°, 5° Y 8°; "Rossi", cit., ps. 2723/2724). Este cuerpo legal es concluyente en cuanto obliga al Estado a "abstenerse de toda intervención que tienda a limitar [...] o a entorpecer [el] ejercicio legal" del derecho de las "organizaciones de trabajadores [...] de organizar [...] sus actividades y el de formular su programa de acción" (art. 3.1 y 2). La "legislación nacional", agrega, "no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el presente Convenio" (art. 8.2), al tiempo que, por su art. 10, aclara que el término "organización" significa "toda organización de trabajadores que tenga por objeto fomentar y defender los intereses de los trabajadores".”
“En suma, con arreglo a los antecedentes de los que se ha hecho mérito, no cabe sino concluir en que el derecho invocado por la coactora –A.T.E.– de representar los intereses colectivos de los trabajadores municipales a los efectos de promover el presente reclamo judicial, está inequívocamente reconocido por las aludidas normas de jerarquía constitucional. Normas con las cuales, por ende, es incompatible el precepto legal aplicado por el a quo (art. 31.a de la ley 23.551), en la medida en que los privilegios que en esta materia otorga a las asociaciones con personería gremial, en desmedro de las simplemente inscriptas, exceden el margen autorizado por las primeras.”
“El Tribunal, en el precedente “Pérez, Aníbal Raúl c/ Disco S.A." [Fallo en extenso: elDial.com - AA562D], al que remite en razón de brevedad, ha tenido oportunidad de señalar la extensa serie de antecedentes jurídicos e institucionales demostrativa de la temprana y permanente preocupación del derecho de los derechos humanos, tanto nacional como internacional, por el salario, su justicia y protección (Fallos: 332: 2043 -2009).”
“La proyección del salario es de alcances incluso mayores, dado que también comprende el ejercicio de los derechos humanos civiles y políticos, desde el momento en que, conforme al ya universalmente consolidado principio de interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos, el antedicho ejercicio es "imposible" sin el goce paralelo de los derechos económicos, sociales y culturales (Proclamación de Teherán, 1968, párr. 13; asimismo: Resolución 32/130, Asamblea General de las Naciones Unidas, 16-12-1977, y los preámbulos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y del PIDESC).”
“El art. 14 bis de la Constitución Nacional y, por ende, el principio protectorio del trabajo y del trabajador que enuncia, son aplicables por entero al empleado público y a la relación de empleo público, tal corno se señala en el precedente “Madorrán" [Fallo en extenso: elDial.com - AA3CFF] (cit., p. 1999).”
“Cuatro principios de jerarquía constitucional rigen el desenlace de esta contienda. En primer término, el trabajador es sujeto de "preferente tutela constitucional" ( "Vizzoti" [Fallo en extenso: elDial.com - AA2400], Fallos: 327:3677, 3689 y 3690 -2004-; "Aquino" [Fallo en extenso: elDial.com - AA242F], Fallos: 327: 3753, 3770 Y 3797 -2004-; “Pérez, Aníbal Raúl c/ Disco S.A." [Fallo en extenso: elDial.com - AA562D], cit., p. 2055), Y goza de la "protección especial" del Estado, según lo expone la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales, adoptada como Declaración de los derechos sociales del trabajador (art. 2.a), la cual ampara a los trabajadores "de toda clase" y sirve para la adecuada interpretación y el desarrollo de las normas de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre ("Ascua" [Fallo en extenso: elDial.com - AA61AC], Fallos: 333: 1361, 1369/1370 -2010-). En segundo lugar, sobre lo que se volverá en el considerando siguiente, la justicia social… En tercer término, el principio de progresividad, el cual, para lo que interesa, impone que todas las medidas estatales de carácter deliberadamente "regresivo” en materia de derechos humanos, tal como lo es el decreto 5/2003 impugnado, requieran la consideración "más cuidadosa", y deban "justificarse plenamente”… Y, finalmente, en cuarto lugar, que la aludida realización en la persona del empleado del "derecho a perseguir su bienestar material" por intermedio del trabajo asalariado, ha de estar rodeada, entre otras condiciones, de "seguridad económica"…”
“Todo lo antedicho, desde luego, no implica negar que el Estado, para conjurar, en aras del bien común, las llamadas situaciones de emergencia económica, pueda disminuir temporariamente las remuneraciones de sus empleados ("Guida", Fallos: 323:1566, 1592, 1600/1601, 1609, 1617/1618 -2000-; "Tobar", Fallos: 325: 2059, 2077, 2082, 2083 -2002-; "Müller", Fallos: 326:1138, 1145, 1146, 1147 -2003-).”
“En definitiva, es cuestión de armonizar la protección de los derechos humanos, en esta litis, los del empleado público, con las potestades públicas, pues si aquellos no son absolutos, tampoco lo son éstas ( “Madorrán" [Fallo en extenso: elDial.com - AA3CFF], cit., ps. 2006 -y sus citas- y 2013).”
“En suma, corresponde declarar la inconstitucionalidad, por un lado, del art. 31.a de la ley 23.551, en cuanto impidió que A.T.E. representara los intereses colectivos invocados por considerárselo un derecho exclusivo de la asociación sindical con personería gremial. Y, por el otro, del decreto 5/2003 de la Municipalidad de la Ciudad de Salta, respecto de las quitas salariales que impuso.”
“…para el juzgamiento del tema indicado, corresponde recordar la doctrina constitucional asentada por el Tribunal en el precedente"Asociación Trabajadores del Estado c/ Ministerio de Trabajo" [Fallo en extenso: elDial.com - AA4D43] (Fallos: 331:2499 -2008-), y reiterada en el caso "Rossi, Adriana Maria cl Estado Nacional - Armada Argentina" [Fallo en extenso: elDial.com - AA5A17] (Fallos: 332:2715 -2009-), según la cual, la libertad sindical es un principio arquitectónico que sostienen e imponen la Constitución Nacional, en su art. 14 bis, y un muy comprensivo corpus iuris proveniente del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, que goza de jerarquía constitucional en los términos del art. 75.22 de la primera. Dicho corpus está integrado, entre otros instrumentos, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 16), por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los cuales, a su vez, se hacen eco, preceptivamente, del citado Convenio N° 87 relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación (arts. 8.3 y 22.3, respectivamente; sobre este Convenio se volverá en el considerando siguiente).”
“En efecto, en la sentencia recaída in re “Asociación Trabajadores del Estado c/ Ministerio de Trabajo" [Fallo en extenso: elDial.com - AA4D43] esta Corte ha expresado que el aludido principio constitucional consagra la libertad para todos los sindicatos, con el propósito de que puedan realizar sus actividades sin obstáculos o limitaciones del Estado que reduzcan, injustificadamente, las funciones que les son propias: la promoción, ejercicio, defensa, fomento y protección de los intereses legítimos de orden gremial (cit., ps. 2510/2511). Sobre tal base, la Corte declaró la inconstitucionalidad de ciertas disposiciones de la ley 23.551, en la medida en que concedían a los sindicatos reconocidos por el Estado como más representativos –mediante el otorgamiento de la personería gremial– privilegios que excedían de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, de consulta por las autoridades y de designación de delegados ante organismos internacionales, lo cual iba en detrimento de 'la actividad de los sindicatos simplemente inscriptos que compartían con aquéllos, total o parcialmente, el mismo ámbito de actuación (cit., especialmente ps. 2511/2514, considerandos 8" y 9"; "Rossi”, cit., ps. 2721/2727, considerandos 3° a 7°).”
“Tampoco puede soslayarse en la presente cuestión el aporte del Convenio N° 87 de la OIT, instrumento indudablemente fundamental en la materia, según ha quedado extensamente demostrado en la recordada sentencia “Asociación Trabajadores del Estado c/ Ministerio de Trabajo" [Fallo en extenso: elDial.com - AA4D43] (cit., ps. 2506/2508 y 2511/2513, considerandos 4°, 5° Y 8°; "Rossi", cit., ps. 2723/2724). Este cuerpo legal es concluyente en cuanto obliga al Estado a "abstenerse de toda intervención que tienda a limitar [...] o a entorpecer [el] ejercicio legal" del derecho de las "organizaciones de trabajadores [...] de organizar [...] sus actividades y el de formular su programa de acción" (art. 3.1 y 2). La "legislación nacional", agrega, "no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el presente Convenio" (art. 8.2), al tiempo que, por su art. 10, aclara que el término "organización" significa "toda organización de trabajadores que tenga por objeto fomentar y defender los intereses de los trabajadores".”
“En suma, con arreglo a los antecedentes de los que se ha hecho mérito, no cabe sino concluir en que el derecho invocado por la coactora –A.T.E.– de representar los intereses colectivos de los trabajadores municipales a los efectos de promover el presente reclamo judicial, está inequívocamente reconocido por las aludidas normas de jerarquía constitucional. Normas con las cuales, por ende, es incompatible el precepto legal aplicado por el a quo (art. 31.a de la ley 23.551), en la medida en que los privilegios que en esta materia otorga a las asociaciones con personería gremial, en desmedro de las simplemente inscriptas, exceden el margen autorizado por las primeras.”
“El Tribunal, en el precedente “Pérez, Aníbal Raúl c/ Disco S.A." [Fallo en extenso: elDial.com - AA562D], al que remite en razón de brevedad, ha tenido oportunidad de señalar la extensa serie de antecedentes jurídicos e institucionales demostrativa de la temprana y permanente preocupación del derecho de los derechos humanos, tanto nacional como internacional, por el salario, su justicia y protección (Fallos: 332: 2043 -2009).”
“La proyección del salario es de alcances incluso mayores, dado que también comprende el ejercicio de los derechos humanos civiles y políticos, desde el momento en que, conforme al ya universalmente consolidado principio de interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos, el antedicho ejercicio es "imposible" sin el goce paralelo de los derechos económicos, sociales y culturales (Proclamación de Teherán, 1968, párr. 13; asimismo: Resolución 32/130, Asamblea General de las Naciones Unidas, 16-12-1977, y los preámbulos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y del PIDESC).”
“El art. 14 bis de la Constitución Nacional y, por ende, el principio protectorio del trabajo y del trabajador que enuncia, son aplicables por entero al empleado público y a la relación de empleo público, tal corno se señala en el precedente “Madorrán" [Fallo en extenso: elDial.com - AA3CFF] (cit., p. 1999).”
“Cuatro principios de jerarquía constitucional rigen el desenlace de esta contienda. En primer término, el trabajador es sujeto de "preferente tutela constitucional" ( "Vizzoti" [Fallo en extenso: elDial.com - AA2400], Fallos: 327:3677, 3689 y 3690 -2004-; "Aquino" [Fallo en extenso: elDial.com - AA242F], Fallos: 327: 3753, 3770 Y 3797 -2004-; “Pérez, Aníbal Raúl c/ Disco S.A." [Fallo en extenso: elDial.com - AA562D], cit., p. 2055), Y goza de la "protección especial" del Estado, según lo expone la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales, adoptada como Declaración de los derechos sociales del trabajador (art. 2.a), la cual ampara a los trabajadores "de toda clase" y sirve para la adecuada interpretación y el desarrollo de las normas de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre ("Ascua" [Fallo en extenso: elDial.com - AA61AC], Fallos: 333: 1361, 1369/1370 -2010-). En segundo lugar, sobre lo que se volverá en el considerando siguiente, la justicia social… En tercer término, el principio de progresividad, el cual, para lo que interesa, impone que todas las medidas estatales de carácter deliberadamente "regresivo” en materia de derechos humanos, tal como lo es el decreto 5/2003 impugnado, requieran la consideración "más cuidadosa", y deban "justificarse plenamente”… Y, finalmente, en cuarto lugar, que la aludida realización en la persona del empleado del "derecho a perseguir su bienestar material" por intermedio del trabajo asalariado, ha de estar rodeada, entre otras condiciones, de "seguridad económica"…”
“Todo lo antedicho, desde luego, no implica negar que el Estado, para conjurar, en aras del bien común, las llamadas situaciones de emergencia económica, pueda disminuir temporariamente las remuneraciones de sus empleados ("Guida", Fallos: 323:1566, 1592, 1600/1601, 1609, 1617/1618 -2000-; "Tobar", Fallos: 325: 2059, 2077, 2082, 2083 -2002-; "Müller", Fallos: 326:1138, 1145, 1146, 1147 -2003-).”
“En definitiva, es cuestión de armonizar la protección de los derechos humanos, en esta litis, los del empleado público, con las potestades públicas, pues si aquellos no son absolutos, tampoco lo son éstas ( “Madorrán" [Fallo en extenso: elDial.com - AA3CFF], cit., ps. 2006 -y sus citas- y 2013).”
“En suma, corresponde declarar la inconstitucionalidad, por un lado, del art. 31.a de la ley 23.551, en cuanto impidió que A.T.E. representara los intereses colectivos invocados por considerárselo un derecho exclusivo de la asociación sindical con personería gremial. Y, por el otro, del decreto 5/2003 de la Municipalidad de la Ciudad de Salta, respecto de las quitas salariales que impuso.”
* Ver: elDial.com - AA7F8A
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