El Máximo Tribunal declaró la inconstitucionalidad del artículo 31 a de la ley 23.551 en cuanto impide representar intereses colectivos en una acción judicial a una entidad gremial simplemente inscripta
La Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) en un reciente fallo declaró la inconstitucionalidad del artículo 31 de la Ley 23.551, de Asociaciones Sindicales.
Los jueces del Máximo Tribunal entendieron que el derecho invocado por Asociación de Trabajadores del Estado (ATE) de representar los intereses colectivos de los trabajadores municipales a los efectos de promover el reclamo judicial, está inequívocamente reconocido por normas de jerarquía constitucional.
La Corte en reiterados fallos declaró la inconstitucionalidad de ciertas disposiciones de la ley 23.551, en la medida en que concedían a los sindicatos reconocidos por el Estado como más representativos -mediante el otorgamiento de la personería gremial- privilegios que excedían de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, de consulta por las autoridades y de designación de delegados ante organismos internacionales, lo cual iba en detrimento de la actividad de los sindicatos simplemente inscriptos que compartían con aquéllos, total o parcialmente, el mismo ámbito de actuación.
Los jueces sostuvieron que no puede soslayarse en esta causa el aporte del Convenio N° 87 de la OIT, instrumento indudablemente fundamental en la materia, según ha quedado extensamente demostrado en la recordada sentencia "Asociación Trabajadores del Estado c/ Ministerio de Trabajo".
Los magistrados en la causa: “Asociación de Trabajadores del Estado (ATE) s/ acción de inconstitucionalidad” indicaron que este cuerpo legal es concluyente en cuanto obliga al Estado a "abstenerse de toda intervención que tienda a limitar o a entorpecer el ejercicio legal" del derecho de las "organizaciones de trabajadores de organizar sus actividades y el de formular su programa de acción".
La "legislación nacional", agregaron, "no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el presente Convenio", al tiempo que, por su art.10, aclara que el término "organización" significa "toda organización de trabajadores que tenga por objeto fomentar y defender los intereses de los trabajadores".
En disidencia con esta decisión, Javier E. Patrón, socio de Marval, O'Farrell & Mairal -considerando las normas del derecho positivo vigente- entendió que ATE no tendría derecho a reclamar en esta causa.
Para el especialista en derecho laboral, en este contexto, existe un sindicato que detenta la personería gremial del personal involucrado a quien la ley expresamente le otorga la facultad para iniciar el reclamo correspondiente.
Así, Patrón precisó que en este fallo la CSJN, tomando como base lo ya manifestado en los casos “ATE c/ Ministerio de trabajo” y “Rossi c/ Estado Nacional – Armada Argentina” nuevamente se aparta del modelo sindical por el que optara el legislador oportunamente como base para la organización sindical en la Argentina.
“A mi modo de ver la solución propuesta por la Corte complica los temas de derecho e interés colectivo del mundo del trabajo, ya que no solamente podrían coexistir diversos conflictos colectivos simultáneos por intereses contrapropuestos, sino que también probablemente se debilite la posición de los empleados al momento de negociar”, expresó el abogado.
Para así expresarse, sostuvo que uno de los pilares sobre los que se basó el modelo sindical argentino ha sido evitar la atomización. Tanto de los conflictos como del poder de negociación de las entidades sindicales.
“En nuestro régimen jurídico los trabajadores tienen derecho a constituir en un mismo ámbito -actividad u oficio dentro de un ámbito geográfico determinado- tantos sindicatos como crean conveniente; pero solo uno de ellos tiene la facultad exclusiva de representar los intereses colectivos de los trabajadores del ámbito”, indicó.
Y, agregó, que el derecho a representar con exclusividad los intereses colectivos se atribuye a aquel de los sindicatos que resulte más representativo en su ámbito, a quien se le otorga la personería gremial.
Asimismo, el letrado precisó que el sistema tampoco es estático; cuando el sindicato con personería gremial pierde su mayor representatividad a manos de otro sindicato, aquel pierde la personería gremial que se desplaza hacia éste con todas las atribuciones que de ella se derivan.
“No se impone la unidad ni se prohíbe la fragmentación, sino que promueve la primera y desalienta la segunda a través de disuasivos tales como el reconocimiento de mejores derechos al sindicato con personería gremial”, dijo.
Para Patrón, una aplicación extrema de esta doctrina podría llevar, en el peor de los casos, a una multiplicación de conflictos que con el fin de defender la supuesta “libertad sindical”, haría perder al colectivo obrero de su capacidad negocial y perjudicaría a la “empresa” en su sentido más amplio.
“En la cual se engloba no solo el “empresario” (como director de la misma), sino también los trabajadores (como instrumentos productivos y generadores de la actividad) y a la sociedad toda como receptora del objetivo empresario (la producción de los bienes y servicios) y la dinámica económica que ello implica”, sostuvo el socio de Marval, O’ Farrell & Mairal.
La Causa Paso a Paso
La ATE y el señor Alberto Molina, empleado de la Municipalidad de la Ciudad de Salta, promovieron una acción local de inconstitucionalidad solicitando que se declarara la invalidez del decreto 5/2003 mediante el cual, el Intendente de dicha ciudad, invocando una situación de emergencia general, dispuso una rebaja de las remuneraciones de los agentes municipales.
La Corte de Justicia de Salta rechazó la acción de ambos actores.
Para así decidir, por un lado, entendió que ATE "carecía de legitimación para representar los intereses colectivos" de los trabajadores del municipio salteño, por cuanto, para la fecha de promoción de la demanda, solo actuaba en el ámbito indicado como entidad sindical simplemente inscripta dado que otro sindicato, la Unión de Trabajadores Municipales de Salta, gozaba de la personería gremial y, por ende, era este último, según lo dispuesto por el artículo 31 de la ley 23.551, el que tenía el derecho exclusivo de re¬presentar los mencionados intereses colectivos.
Por otro lado, la Corte de Justicia de Salta consideró inatendible la pretensión formulada a título individual por el señor Molina, con base en que la medida en cuestión:
a) fue adoptada dentro del marco de la situación de emergencia declarada en el municipio a partir de su adhesión a la normativa de emergencia nacional y provincial;
b) sus motivos consistían, esencialmente, en la necesidad de afrontar un grave déficit financiero a través del ajuste del gasto público;
c) era de carácter general, pues alcanzaba a todos los agentes de categoría similar, lo cual también excluía la posibilidad de que mediaran particularizaciones arbitrarias y ajenas a su motivación.
Sostuvo, asimismo, que: d) la situación de emergencia alegada y la acreditación, en la especie, de otros y diversos arbitrios tomados para superarla, excluían la irrazonabilidad reprochada;
e) la rebaja salarial del señor Molina, que equivalía a un 20%, no implicaba una quita confiscatoria ni permitía considerar alterada la sustancia del contrato, ya que no se había demostrado que su aplicación produjera la ruptura del equilibrio necesario entre los servicios prestados y el salario, circunstancia que permitía descartar la vulneración del derecho de propiedad;
f) la omisión de establecer el plazo de subsistencia de la rebaja no afectaba su validez, en tanto era difícil prever la duración de la crisis y la legislación de emergencia en que se sustentaba el decreto tenía el carácter de excepcional y transitoria.
La Corte de Justicia de Salta señaló finalmente, que según la doctrina administrativista, el sueldo que fija la administración puede ser modificado por ésta razonablemente.
Además se agregó en la causa que las quitas produjeron, según el muestreo aportado por la demandada para agentes con 15 años de antigüedad, del que se hizo eco la Corte de Justicia de Salta, que los sueldos de $1.089,45 se redujeran a $715,11 (escalafón profesional), los de $546,56 a $ 432,05 (escalafón general), los de $519,44 a $426,30 (escalafón oficial) y los de $506 a $412,50 (escalafón servicios gral.); vale decir, dismininuciones del 34,3%, 20,80%, 19,80% y 18,30%, respectivamente.
Contra ese pronunciamiento, ATE y el mencionado coactor dedujeron recurso extraordinario, en el cual, la primera, cuestiona el desconocimiento de su legitimación y también, junto con el segundo, el rechazo del planteo de inconstitucionalidad de la rebaja salarial dispuesta por el municipio demandado.
La denegación del mencionado recurso, dio origen a la queja en la CSJN.
“Que los agravios expresados por ATE en torno de su aptitud para representar los intereses colectivos invocados, resultan inadmisibles en la medida en que remiten a la interpretación del art. 31.a de la ley 23.551 seguida por el a quo, esto es, que el ejercicio de dicha representación formaba parte de los "derechos exclusivos de la asociación sindical con persone¬ría gremial" (en el caso, la Unión de Trabajadores Municipales de Salta)”, sostuvieron en la causa.
Por lo contrario, indicaron que sí son admisibles en cuanto se afirman en la incompatibilidad de dicha norma con el art. 14 bis de la Constitución Nacional y el Convenio N° 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre lo cual ha de entenderse que medió una resolución contraria implícita del a quo, desde el momento en que fueron invocados en la demanda y no tratados en la sentencia apelada.
Con todo, cabe adelantar que en la tarea de esclarecer el alcance de disposiciones de carácter federal, la Corte no está limitada por los argumentos de las partes sino que le incumbe efectuar una declaración sobre el punto en disputa de acuerdo con la interpretación que ella rectamente les otorgue.
Los jueces determinaron que no cabe sino concluir que el derecho invocado por la coactora ATE de representar los intereses colectivos de los trabajadores municipales a los efectos de promover el presente reclamo judicial, está inequívocamente reconocido por las aludidas normas de jerarquía constitucional.
Normas con las cuales, por ende, es incompatible el precepto le¬gal aplicado por el a quo (art.31. a de la ley 23.551), en la medida en que los privilegios que en esta materia otorga a las asociaciones con personería gremial, en desmedro de las simplemente inscriptas, exceden el margen autorizado por las primeras.
Quita en la Retribución de los Trabajadores
El asunto a examinar fue la validez constitucional de la quita en la retribución de trabajadores públicos, dispuesta por una autoridad municipal con base en una invocada situación de emergencia económica.
Que el Tribunal, en el precedente "Pérez, Anibal Raúl c/ Disco S.A.", al que remite en razón de brevedad, tuvo la oportunidad de señalar la extensa serie de antecedentes jurídicos e institucionales demostrativa de la temprana y permanente preocupación del derecho de los derechos humanos, tanto nacional como internacional, por el salario, su justicia y protección.
Los jueces asentaron una conclusión: el salario es el medio por el cual el trabajador "se gana la vida". Dato elemental, por cierto, pero de esencial relevancia para esta litis, toda vez que constituye el eje mayor para esclarecerla.
“Ganarse la vida es obtener, como mínimo, lo necesario para acceder a la salud; a la educación; a la cultura; a un nivel de vida adecuado, lo cual incluye, ínter alia, alimento adecuado, vivienda adecuada y vestido adecuado; al descanso, entre muchos otros bienes del terreno de los derechos humanos económicos, sociales y culturales”, precisaron.
Empero, y por lo mismo, destacaron que la proyección del salario es de alcances incluso mayores, dado que también comprende el ejercicio de los derechos humanos civiles y políticos, desde el momento en que, conforme al ya universalmente consolidado principio de interdependencia e indivisibilidad de los derechos huma¬nos, el antedicho ejercicio es "imposible" sin el goce paralelo de los derechos económicos, sociales y culturales.
Y agregaron que la determinación jurídica de los alcances de la protección del salario, en el ca¬so, la intangibilidad de su importe, se vuelva inconcebible o, al menos, desencaminada, si se la desplaza del ámbito que le es propio, el derecho de los derechos humanos (nacional e internacional).
En otras palabras, los magistrados precisaron que la evo¬lución progresiva de la tutela jurídica del trabajador en mate¬ria de salarios se inserta, en lo inmediato, en un proceso más comprensivo, concerniente a todos y cada uno de los aspectos del contrato o relación de trabajo, lo cual ha tenido, entre sus propósitos fundamentales, la protección de la dignidad de la persona humana en el vínculo laboral subordinado. Y, mediatamente, en el desarrollo de la protección y realización de los derechos humanos en general ("Pérez, Aníbal c/ Disco S.A.", cit., p. 2054) .
Que el art. 14 bis de la Constitución Nacional y, por ende, el principio protectorio del trabajo y del trabajador que enuncia, son aplicables por entero al empleado público y a la relación de empleo público, tal como se señala en el precedente "Madorrán" (cit., p.1999).
Y continuaron que habida cuenta de las fuentes institucionales de las que se ha hecho mérito y de las que se hará, cabe añadir, de un lado y para el sistema interamericano, la doctrina de la Corte IDH: "en el marco de una relación laboral en la cual el Estado se constituye en empleador, éste evidentemente debe garantizar y respetar los derechos huma¬nos laborales de todos sus funcionarios públicos [.] ya que la inobservancia de este deber genera la responsabilidad estatal interna e internacionalmente".
Que todo lo antedicho, desde luego, no implica negar que el Estado, para conjurar, en aras del bien común, las llamadas situaciones de emergencia económica, pueda disminuir temporariamente las remuneraciones de sus empleados.
Pero destacaron que sí entraña, y de manera terminante, que esos remedios, a la luz del bloque de constitucionalidad, tienen un nítido sentido y destino, y ciertas condiciones y límites inquebrantables, que el decreto 5/2003 ha traspasado abierta y, sobre todo, largamente.
En efecto, de acuerdo con lo expuesto al comienzo, esa disposición, por un lado, provocó mermas, a partir de enero de 2003, que alcanzaron el muy significativo porcentaje del 18,3 del salario, como mínimo, pues para el señor Molina fue del 20% y para algunas otras categorías del 34,3%.
Y, por el otro, incidió en tamaña medida nada menos que sobre remuneraciones que, por sus más que estrechas cuantías, resultaban marcada y particularmente sensibles a una reducción. Obsérvese que de la alegación de las actoras basada en datos del Instituto Nacional de Estadística y Censo, no refutada por la demandada, se sigue que la quita emplazaba, a todas las retribuciones, por debajo de la línea de pobreza y, a las de menor cuantía, apenas por encima de la línea de indigencia.
La norma concluyeron, parece haber olvidado, además de los principios y pautas de los que se ha hecho mérito, y de que el citado art. 14 bis es cláusula operativa y, por en¬de, susceptible de autónomo acatamiento por las autoridades administrativas ("Madorrán"), otras dos premisas capitales.
Por un lado, los jueces explicaron que las llamadas "medidas de ajuste" derivadas de "crisis económicas" y una "grave escasez de recursos", hacen que los esfuerzos de las autoridades por proteger los derechos económicos, sociales y culturales adquieran una urgencia "mayor, no menor".
Y, por el otro, destacaron que la "protección" de las "capas vulnerables de la población" es, precisamente, "el objetivo básico del ajuste económico".
“Todo equilibrio entre las reformas económicas y la protección de los derechos humanos, obliga a proteger "en particular a los grupos más vulnerables", cuanto más en el campo laboral y salarial, en el cual, todos los poderes públicos, dentro de la órbita de sus respectivas competencias, "deben hacer prevalecer el espíritu protector que anima" al art. 14 bis constitucional ("Vizzoti"), tutela ésta que, por ende, impone un particular enfoque para el control de constitucionalidad", sostuvieron en la sentencia.
Por los motivos antedichos, los jueces determinaron que corresponde declarar la inconstitucionalidad, por un lado, del art. 31.a de la ley 23.551, en cuanto impidió que ATE representara los intereses colectivos invocados por considerárselo un derecho exclusivo de la asociación sindical con personería gremial.
Y, por el otro, del decreto 5/2003 de la Municipalidad de la Ciudad de Salta, respecto de las quitas salariales que impuso.
Por ello, hicieron lugar a la queja y al recurso extraordinario interpuestos por ATE y el señor Molina, y se revoca la sentencia apelada.
Respecto a la rebaja salarial que alegó la Municipalidad de Salta, fundada en la situación de emergencia general, el socio de Marval, O’Farrell & Mairal indicó que en el caso concreto en el cual las reducciones salariales llegaron a un 34,3% e implicaron que los trabajadores se los posicionara por debajo de la línea de la pobreza y en otros casos apenas por encima de la línea de indigencia, consideró que no era válida.
“La preferente tutela que el régimen jurídico argentino ha otorgado al salario solo puede ceder ante casos muy particulares y específicos. La jurisprudencia en general ha sido muy restrictiva en este sentido cuando las medidas no fueran generales, limitadas en el tiempo y no superaren los mínimos establecidos por ley”, expresó Patrón.
Y, concluyó que la facultad de la administración de modificar el salario de sus empleados razonablemente durante las crisis económicas halla su límite en el deber del Estado de adoptar pautas amplias para determinar el alcance de los derechos de las personas, como así también en la necesaria restricción a las limitaciones a los derechos, libertades y garantías de los individuos y a la capacidad estatal para imponer medidas que así lo establezcan.
