Los límites de la acción de amparo en la jurisprudencia del fuero Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma De Buenos Aires |
I.- Introducción Desde la reforma de 1994 la acción de amparo se encuentra incorporada al bloque constitucional mediante el art. 43 –el que específicamente establece cuales son los requisitos- y el inc. 22 del art. 75 que incorpora los principales tratados de derechos humanos.- En la misma sintonía, en la ciudad Autónoma de Buenos Aires, dicho remedio procesal fue receptado en la Constitución local en su art. 14, regulado posteriormente mediante la ley 2145 sancionada el 9 de noviembre de 2006. Desde entonces, mucho se ha debatido sobre los requisitos de la acción de amparo, aunque no siempre en un mismo sentido. La práctica en la justicia local nos ofrece ricos debates en las cuales los magistrados han reflexionado acerca de cuáles son los límites a la procedencia de dicha vía.- El objetivo de este trabajo es identificar dentro de la praxis judicial cuales son los requisitos de procedencia y límites del amparo en el fuero contencioso administrativo y tributario local, según los jueces como últimos intérpretes de la norma. Para ello, resultan ilustrativos los fallos tanto de la Cámara Contencioso Administrativa y Tributaria (CCAyT), y del Tribunal Superior de Justicia de la C.A.B.A (TSJ) de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, como asimismo, la visión del Ministerio Público Fiscal en cabeza de la Fiscalía ante la Cámara de Apelaciones del mismo fuero.- II.- Admisibilidad del amparo. Requisitos de su procedencia Luego de establecer que la ley 2145 resulta reglamentaria del art. 14 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, aquél cuerpo legal repite en gran parte, en su art. 2, el texto de la manda constitucional, donde se enumeran los requisitos para que dicha acción proceda.- Así, la acción de amparo, tal como prevé asimismo el art. 43 de la Constitución Nacional, debe ser: Expedita y rápida. A tal fin debe estar desprovista de formalidades que impidan el carácter célere que debe imprimirse a la misma, no poniendo vallas temporales al ejercicio del derecho. A tal efecto, y a raíz de la acción "Gil Domínguez" [3], se declaró la inconstitucionalidad del art. 4to de la ley 2145 en tanto disponía el plazo de 45 días hábiles para interponer la acción de amparo a partir del conocimiento cierto del hecho que provocó la lesión Gratuita. El accionante se encuentra exento del pago de costas, salvo que se compruebe temeridad y malicia en su presentación. La gratuidad ha sido establecida para el accionante pero no para el accionado perdidoso. [4] En este supuesto se diferencia con el régimen nacional donde las costas se imponen en el orden vencido [5] Por otro lado, el acto sobre el cual procede la acción de amparo, debe consistir en una Acción u omisión de autoridades públicas o particulares. Este punto repite el texto constitucional local y se diferencia con respecto al decreto ley nacional ya que este último contempla la posibilidad de interponer amparo solo contra autoridades públicas. De todas maneras, entendemos que el sujeto pasivo ha sido ampliado ya que la extensión a los privados fue contemplada por el art. 43 de la Constitución Nacional El acto u omisión debe lesionar, restringir, alterar o amenazar derechos y garantías reconocidas por las normas fundamentales y las que reglamentan su ejercicio.- El daño o amenaza debe ser actual o inminente. Ello se diferencia con el daño hipotético o conjetural, el que no tiene acogida en la acción de amparo.- La arbitrariedad e ilegalidad del acto que daña o amenaza debe ser manifiesta. El amparo está pensando para reponer los derechos afectados por un obrar de ilegitimidad o arbitrariedad que, por ser patente, posibilita formas simplificadas de debate y decisión, sin violentar el derecho de defensa [6] Y aún así, procede siempre que no exista un medio judicial mas idóneo, requisito éste que se estima fundamental.- III.- Caracteres que definen la idoneidad de la vía del amparo en la jurisprudencia de los tribunales de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires 1.- La procedencia de la acción de amparo debe respetar la garantía del principio de igualdad ante la ley.- Uno de los debates más importantes en torno la procedencia o no del amparo es si realmente se trata de una acción "excepcional". El uso generalizado de la vía indicada para dirimir cuestiones que podrían ser encauzadas como acciones ordinarias fue uno de los temas centrales en el caso "Akrich"[7] del TSJ. En dicha causa, que había sido iniciada por un médico dependiente de la demandada, persiguiendo el cumplimiento de lo dispuesto en una norma local que disponía una asignación adicional de horas como médico de guardia, el TSJ precisó los requisitos de admisibilidad de la acción de amparo, haciéndose cargo, asimismo, de la preocupación respecto de la generalización de la utilización de esta vía para dirimir cuestiones que deberían ser canalizadas como juicios de conocimiento.- Así, manifestó el TSJ sobre el particular que: "La constatación de la concurrencia de los presupuestos constitucionales del amparo, para admitirlo o para rechazarlo, exige de los jueces un juicio equilibrado que tenga en cuenta, principalmente, si la tramitación de la demanda mediante otro tipo de proceso (con las medidas cautelares que ellos pueden requerirse) puede llevar a frustrar (y no meramente demorar) la tutela judicial del derecho o interés sobre la base del cual se acciona"[8].- En el mismo fallo se hizo notar que el perjuicio que eventualmente podría ocasionar la dilación de los procedimientos corrientes "no importa otra cosa que la situación común de toda persona que peticiona mediante aquellos procedimientos el reconocimiento de sus derechos" [9]máxime considerando que el actor no acreditó en dicha oportunidad que un proceso cautelar podría resultar ineficaz.- En el mismo pronunciamiento se afirmó, asimismo, que dicha acción "tiene como consecuencia necesaria la postergación en la consideración y decisión de otros asuntos sometidos a la decisión de los magistrados (...) se privilegia a los amparos y los demás quedan postergados (entre los que habitualmente, también se encuentran casos en los que se reclama la satisfacción de derechos fundamentales)" [10].- Este argumento trae consigo el principio de igualdad ante la ley de todos los reclamantes sobre temas de igual importancia. Si bien la sentencia del Tribunal Superior parcialmente transcripta fue dictada en un proceso no regido por la Ley Nº 2145, el requisito para la procedencia de la acción de amparo en cuanto a que "no exista otro medio judicial más idóneo" surge del propio art. 14 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, e incluso es reiterado en el art. 2 de aquel cuerpo legal, de allí la actualidad de la doctrina sentada por el TSJ.- Además de la existencia de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, es indispensable que se acredite en debida forma la inoperancia de las vías ordinarias existentes a fin de reparar el perjuicio invocado[11], o que la remisión a ellas produzca un gravamen serio no susceptible de reparación ulterior [12].- Posteriormente, el TSJ tuvo oportunidad de insistir con este criterio en la causa "Fraschini"[13] En dicha oportunidad, donde se debatía una cuestión análoga a la que dio lugar al antecedente "Akrich", el TSJ revocó la sentencia de primera instancia que había hecho lugar al amparo y señaló que, en el caso, la demandada había puesto debidamente de manifiesto la complejidad de los hechos de la causa y, por ende, su necesidad de discutirlos en un proceso que permita mayor amplitud de debate.- Así al tratar el TSJ el recurso de inconstitucionalidad interpuesto sentenció que la demandada ha logrado demostrar que las alegaciones efectuadas por la actora para dar fundamento a la presente acción de amparo no resultan suficientes para acreditar que la supuesta omisión enrostrada al Estado local pueda considerarse arbitraria o portadora de una ilegalidad manifiesta susceptible de lesionar o amenazar sus derechos constitucionales (exigencias que el mencionado art. 14 de la CCABA establece para el andamiento de la vía procesal elegida).- Sobre el particular, cabe recordar que los jueces deben extremar la prudencia para no resolver materias de complejidad fáctica y técnica por la vía expedita del amparo a fin de no privar a los justiciables del debido proceso [14] Para la procedencia del amparo debe encontrarse comprometido un derecho o garantía de raigambre constitucional cierto, de fácil exhibición y no dudoso o discutible. En el trámite del amparo el juez que conoce se limita a constatar la existencia de ese derecho y de su restricción, expidiéndose para conjurar esta última, sin perjuicio de un eventual debate posterior sobre el fondo del tema [15].- 2.- Mayor velocidad del trámite La celeridad en la tramitación de la causa no puede constituir el exclusivo parámetro para justificar la idoneidad de la vía del amparo. En tal sentido, el TSJ en "Prati", [16] dejó establecido que la idoneidad de la vía del amparo no puede ser determinada exclusivamente en función de su velocidad. Expresó sobre el particular que "si quisiéramos medir la idoneidad de los procesos a la exclusiva luz de su velocidad, el amparo absorbería todas las controversias. Los extremos en tensión, integridad del derecho reclamado y desarrollo de la defensa, están relacionados de modo inversamente proporcional, escenario en el que el art. 14 de la CCABA encomienda al juez equilibrarlos al momento de definir la viabilidad formal del amparo como cauce procesal idóneo".- Así, el Dr. Maier en la causa "Ayuso"[17] advirtió que al abuso permanente de esta vía "expedita y rápida" va acompañado del riesgo a tornarla autofrustrante, al vaciarla de toda especificidad y permitir su elección al gusto del actor [18] Este criterio, adoptado también por la Fiscalía de la Cámara del fuero en el caso "Sverdlick"[19] conduce a descartar una interpretación de la vía del amparo como una vía residual, y –menos aún- como una vía genérica sustitutiva de cualquier procedimiento contencioso administrativo conforme fuera resuelto por el TSJ en el caso "Roldán"[20].- La admisibilidad de la vía del amparo exige la acreditación de que la demora que podría generarse por el trámite ordinario llevaría a la frustración y no al mero retraso de la tutela reclamada. Bajo tal prisma, la Fiscalía de Cámara dictaminó, en el casoOnaeliaemma [21] , que la vía del amparo resulta improcedente para tramitar la pretensión que persigue la declaración de nulidad del acto administrativo que revocó la transferencia de la habilitación comercial que había sido otorgada a favor de la actora. Ello así toda vez que la actora no había logrado acreditar que la remisión a las vías ordinarias pueda llegar a ocasionar un grave perjuicio de imposible o difícil reparación ulterior, no siendo suficiente, a estos efectos, la mera invocación de la mayor demora del trámite ordinario.- 3.- Derecho de defensa de la demandada De conformidad con la jurisprudencia sentada por los tribunales de esta ciudad, es a cargo de la demandada que considera no apta la vía del amparo para tramitar determinada pretensión, la explicación de los medios de prueba que se ha visto privada de ofrecer como consecuencia de las limitaciones propias de dicho proceso especial.- Así, se dijo que para atacar con éxito la sentencia impugnada con relación a la admisión de la vía del amparo "[e]l recurrente deberá mostrar que esa admisión redundó en una restricción de sus derechos, de modo tal que la sentencia de fondo resolvió como lo hizo influida por las limitaciones procesales del amparo…. Y no basta a este fin la invocación, la demostración o aun la evidencia de cualquier incomodidad a la que quede sometida la defensa o la de algún esfuerzo que exija el establecimiento de la ilegitimidad o arbitrariedad, si no se la relaciona adecuadamente con el impacto de la duración del proceso en el derecho a cuya tutela sirve"[22] El TSJ entendió en "Ayuso" una causa donde se reclamaba por la vía del amparo el costo de tratamientos de fertilidad hasta su éxito. En el voto de la Dra. Conde se reiteró el carácter excepcional de dicha vía procesal ya que, "el amparo constituye una herramienta prevista por el ordenamiento jurídico para prevenir o subsanar lesiones a derechos exigibles, ante actos u omisiones que presenten una arbitrariedad o ilegalidad manifiesta. Por lo tanto, aquellas pretensiones que requieren un debate amplio, no solo de los hechos sino también del derecho, o que necesiten la producción de distintas medidas probatorias para su dilucidación, resultan inconciliables con la vía del amparo." A mayor abundamiento, la Fiscalía de Cámara del Fuero sostuvo al momento de dictaminar en los autos "Solari"[23] que las afirmaciones dogmáticas de la accionada respecto de la prueba que no habría podido ofrecer, no resultan suficientes para fundar la improcedencia de la vía del amparo elegida por el actor para cuestionar el acto administrativo que habría dispuesto una sanción de suspensión de quince (15) días respecto del actor en su cargo de Jefe de Servicio de Terapia Intensiva del Hospital General de Agudos "Carlos G. Durand".- Ahora bien, es claro que el proceso de amparo incide en el desarrollo de la defensa del demandado, de allí que las limitaciones que el trámite impone respecto de esta parte del litigio deben hallarse debidamente justificadas a partir de la integridad del derecho reclamado. En esta línea de pensamiento, el TSJ señaló, en la causa "Parcansky" que "los extremos en tensión, integridad del derecho reclamado y desarrollo de la defensa, están relacionados de modo inversamente proporcional, escenario en el que el art. 14 de la CABA encomienda al juez equilibrarlos al momento de definir la viabilidad formal del amparo como cauce procesal idóneo".- Bajo esta premisa, el TSJ concluyó nuevamente en la causa Ayuso que si bien el amparo es un cauce idóneo para decidir acerca de pretensiones orientadas a resguardar el derecho a la salud, el modo en que se había tramitado el proceso -en el que los actores perseguían la cobertura del 100% del tratamiento de Fertilización In vitro a realizarse en una institución privada- restringió indebidamente la defensa del demandado. En tal sentido, ordenó devolver los autos a primera instancia a fin de que se reconduzca el trámite por la vía ordinaria, sin perjuicio del mantenimiento de la cautelar oportunamente concedida.- 4.- Existencia de otras vías administrativas o procesales Conforme lo ha señalado el TSJ en la causa Akrich[24], las circunstancias que operan como requisito sine qua non para admitir un amparo son, básicamente, la necesidad de una actuación judicial urgente que prevenga o repare consecuencias notoriamente disvaliosas para quien acciona, y el carácter manifiesto de la conducta lesiva. En palabras del juez Lozano del TSJ en la causa Ayuso [25], repitiendo el voto de Parcansky [26] "[a]ctualmente, el amparo regulado en el art. 14 CCBA, no opera como cauce residual y para que prevalezca basta con que no sea menos idóneo que otros remedios.- En tal sentido, tal como ha señalado la Sala I CAyT en la causa Cocquetti[27] para pronunciar la inadmisibilidad del amparo en la etapa inaugural del proceso no basta la mera existencia de otro remedio judicial previsto por el legislador, sino que el cauce procesal alternativo debe ser eficaz para brindar protección, en el caso concreto y con la celeridad que las circunstancias exijan, a los derechos y garantías cuya conculcación o amenaza se alegue.- Respecto de la necesidad de recorrer la vía administrativa como paso previo a la tramitación de una acción de amparo, cabe recordar que, de conformidad con el art. 14 de la CCABA, "el agotamiento de la vía administrativa no es requisito para su procedencia".- La jurisprudencia del fuero es abundante en cuanto a la aplicación de la norma referida ut supra en los casos concretos iniciados por la vía del amparo. Sin embargo, vale señalar que la necesidad de que exista algún pronunciamiento de la Administración ha sido exigida por la jurisprudencia en un supuesto en que, de lo contrario, no resultaba factible identificar la existencia del acto u omisión de arbitrariedad o ilegalidad que resultaba cuestionado en el caso. En efecto, tal es el caso de los autos "Abrutin"[28] oportunidad en la que la Fiscalía de Cámara puso de relieve que si el objeto del amparo consistía en dilucidar los requisitos necesarios para poder regularizar las obras en un inmueble en miras a la obtención del pertinente permiso de obra, correspondía que el actor someta la cuestión en primer término a la Administración, para que en el caso de no obtener respuesta, recién pueda solicitar la asistencia judicial.- 5.- Derechos comprometidos El art. 3 de la ley 2145 expresamente dispone que "No será admisible el reclamo de daños y perjuicios en la acción de amparo". A su vez, el TSJ sostuvo en causas como "Parcansky" y "Cacace"[29] que –en principio- las pretensiones de contenido patrimonial no se encuentran previstas para dichos remedios procesales.- Siguiendo esta tesitura, en la causa "Berardi"[30] la Sala I del fuero confirmó la decisión de la anterior instancia en cuanto había hecho lugar parcialmente a la acción de amparo, admitiendo la procedencia de la vía en lo que respecta a la declaración la nulidad del acto administrativo que había dispuesto el cese del actor en el carácter de Músico Ejecutante del Ente Autárquico del Teatro Colón y desestimando la misma en lo que concierne al reclamo de "salarios caídos" Sobre las cuestiones que hacen al derecho a la salud reconocido en la Constitución Nacional, la CCABA y en diversos tratados internacionales de máxima jerarquía, en el caso "Ayuso" mencionado anteriormente, resultaba evidente que el debate del derecho a someterse un tratamiento de fertilización quedó encorsetado a limitaciones que no encontraba justificación en la normativa que establece la ley 2145, en particular a la extensión probatoria que dispone su art. 12. Sin perjuicio que el objeto de la demanda era el reclamo de un derecho a la salud, se consideró que en el caso no existió riesgo para la vida o integridad física del paciente, ni se encuentra comprometida la continuidad de un tratamiento médico.- Sobre la aplicación del instituto a la hora de la defensa de los derechos sociales, es ilustrativo el voto de la Dra. Ruiz en el casoAlba Quintana [31] en lo que se refiere a este punto, reiterando lo sostenido en el precedente "Toloza"[32] "[c]uando el artículo 2.1 del PIDESC, establece que los Estados Partes deben adoptar medidas especialmente económicas y técnicas para lograr el desarrollo progresivo de los derechos sociales, se refiere a las medidas legislativas como una de las formas privilegiadas para lograr ese objetivo, pero ello no descarta, ni la existencia de otras ni la exigibilidad inmediata de los derechos sociales aún sin medidas legislativas en vigor. De otra forma no podría comprenderse que todas las personas tengan derecho a un recurso sencillo y rápido —como por ejemplo este amparo— o a cualquier otro medio efectivo para que jurisdiccionalmente se las proteja contra actos que violan sus derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, como lo son el derecho a la vivienda digna, la protección integral a la familia y el interés superior del niño (conf. art. 25, CADH), que se discuten en este expediente".- Con esta apreciación, no solamente contempla la vía del amparo para la tutela de los derechos sociales sino que además, reconoce que dicho remedio procesal es el medio idóneo para ejercer los reconocidos por los tratados internacionales de la materia.- 6.- Carácter manifiesto de la arbitrariedad o ilegalidad que se invoca Sobre el particular, los tribunales locales no se han apartado de la doctrina sentada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en cuanto ha afirmado que la arbitrariedad o ilegalidad manifiesta requiere que la lesión de los derechos y garantías resulte del acto u omisión de la autoridad pública en forma clara e inequívoca, sin necesidad de un largo y profundo estudio de los hechos o de un amplio debate y prueba [33] En tal sentido, haciendo aplicación de los conceptos señalados, en una causa iniciada por la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires[34]la Sala I de la Cámara CAyT, haciendo lugar al recurso interpuesto por el Sres. Asesor Tutelar de Primera Instancia y la Defensor del Pueblo de la CABA, dispuso que correspondía admitir la procedencia de la vía del amparo en un caso que había sido iniciado persiguiendo el retiro de una cámara transformadora de energía eléctrica instalada en el interior del establecimiento educativo "Antonio J. Bucich", dependiente del GCBA. Ello, con fundamento en importar dicha cámara un riesgo cierto para la salud de la comunidad educativa del colegio.- Para fundar la admisibilidad de la vía, la misma Sala señaló que el amparo resulta idóneo cuando, conforme la ponderación de las circunstancias del caso, la acción u omisión cuestionada reúna prima facie los caracteres de ilegitimidad y/o arbitrariedad manifiesta y, asimismo, ocasione -en forma actual o inminente- una lesión, restricción, alteración o amenaza de derechos o garantías constitucionales o legales. Una interpretación contraria -agregó- importaría limitar indebidamente el carácter operativo de la garantía constitucional.- En la causa Ayuso la Obra Social de la ciudad Autónoma de Buenos Aires, fundada en que no se encontraba obligada a cubrir con el 100% de la cobertura económica del tratamiento de fertilización asistida ICSI de acuerdo a la ley, le denegó cubrir tales costos a los accionantes. En este aspecto el TSJ (Voto Maier) consideró que tal conducta no puede calificarse como manifiestamente arbitraria o ilegal, requisito éste imprescindible para la promoción de la acción de amparo, según la definición constitucional del art. 14.- En tal sentido, haciendo aplicación de los conceptos señalados, la Sala I del fuero señaló en los autos "Abrutin"[35] "que no resulta manifiesta la arbitrariedad e ilegalidad invocada respecto del accionar de la Administración en tanto se le imputa haber incurrido en vías de hecho administrativas con relación a la obtención de un permiso de edificación. Manifestó la Cámara sobre el particular (remitiéndose al dictamen de la Fiscalía de Cámara de fecha 14 de octubre de 2010) que la pretensión esgrimida a fin de que el tribunal determine cuáles son los requisitos que debe cumplimentar el actor a fin de obtener los pertinentes permisos de edificación, resulta claramente ajena al objeto procesal de una acción de amparo que presupone, como mínimo, un acto u omisión de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta.- En la misma línea de pensamiento dictaminó la Fiscalía de Cámara en los autos "Rivelli,[36] en un caso donde se perseguía la declaración de nulidad de un acto administrativo que redujo las horas cátedra de la materia educación física que el actor poseía en la institución escolar donde se desempeñaba, señaló que no advirtiéndose en el caso un supuesto de nulidad manifiesta en el acto impugnado, la vía del amparo no resulta procedente. Recordó que la nulidad manifiesta es aquella que resulta que resulta patente y notoria del acto u omisión que se impugna; dicha virtualidad, excluye, por tanto, la producción de prueba alguna tendiente a acreditarla. Destacó que la vía del amparo procede cuando la impertinencia y el exceso del acto impugnado sean manifiestos.- Reforzó la opinión con cita de la causa "Sademec SA c/ DGI (Cfed San Martín, sala I, sentencia del 13 de febrero de 1996, JA 200-I-síntesis), donde se dejó sentado que la razón de ser de la institución del amparo no es la de someter a la supervisión judicial el desempeño de los organismos administrativos ni el control del acierto o error con que ellos cumplen las funciones que la ley les encomienda sino, la de proveer de un remedio contra la arbitrariedad de sus actos que puedan lesionar los derechos y garantías reconocidos por la Constitución Nacional.- 7.- Conductas u omisiones que se impugnan por medio del amparo La jurisprudencia del fuero ha señalado que no resultan exigencias constitucionales para la procedencia del amparo la existencia de un obrar positivo de la administración -y mucho menos un acto administrativo-, la verificación de una omisión antijurídica o la configuración de una efectiva lesión al derecho cuyo amparo se pretende, bastando a tal efecto la amenaza.- Estos conceptos fueron puestos de relieve en los autos "Defensoría del Pueblo" [37] donde se enfatizó que la comprobación de que la presencia física de la cámara transformadora en un ámbito escolar es susceptible de amenazar, de manera arbitraria e ilegítima, derechos comprometidos por el ordenamiento jurídico, permite afirmar la idoneidad de la vía del amparo. Ello así, en tanto dicha cámara transformadora utiliza un contaminante de altísima toxicidad (PCB) y, por el otro, por el efecto nocivo que produce la exposición cotidiana de los alumnos a los campos electromagnéticos que irradia el transformador.- Por otra parte, la Sala II puntualizó en los autos Limpia Buenos Aires [38] que la pretensión consistente en que se autorice a la empresa actora a cesar en la prestación del servicio público de limpieza de los hospitales públicos, no resulta apta para ser ventilada en un juicio de amparo. Ello así, precisó, toda vez que mediante la acción de amparo, la demandante no persigue el cese de una acción u omisión que se reputa lesivo; por el contrario, intenta obtener un pronunciamiento que lo exima del cumplimiento de las obligaciones que contractualmente asumió, lo que claramente excede el ámbito de aplicación del cauce previsto por los arts. 43 de la Constitución Nacional y 14 de la CCABA. Señaló también que la determinación de la existencia de una razonable imposibilidad de cumplir las obligaciones que la parte actora asumió excede el acotado marco de la vía de amparo.- 8.- Reconducción de la acción de amparo en proceso ordinario (art. 269 CCAyT). Oportunidad procesal.- De conformidad con la Ley 2145, "El/la Juez/a puede rechazar la acción por auto fundado, sin necesidad de sustanciación alguna, cuando resulte manifiesto que ésta no cumple con los requisitos de admisibilidad de la acción. Dicha resolución debe ser dictada dentro de los dos (2) primeros días de recibido el amparo". A su vez, el art. 6º del mismo cuerpo normativo establece que "Cuando la acción pueda tramitar por las normas de otro tipo de proceso, dentro del mismo plazo indicado en el artículo precedente, el/la Juez/a está facultado a ordenar reconducir el trámite en el plazo de diez (10) días. Si la parte no adecuase su demanda en ese término, el/la Juez/a ordenará el archivo inmediato de las actuaciones".- A partir de la previsión citada, los Tribunales han tenido ocasión de analizar la oportunidad en la que el juez puede ordenar la reconducción de la acción en proceso ordinario cuando la misma no reúne los requisitos de admisibilidad establecidos en el art. 2 del cuerpo normativo citado y, a su vez, pueda ser tramitada por otro procedimiento establecido en el código de forma. En los autos "Campo"[39] cuando la Sala I debió analizar un caso en que la improponibilidad del amparo recién surgió con la traba de la litis, a partir de de los planteos y medios probatorios ofrecidos por la demandada. Frente a tal supuesto que, tal como reconoció el tribunal, no se encuentra previsto expresamente en la ley de amparo, la Sala consideró pertinente acudir a ley de procedimientos local (Ley N° 189), norma de aplicación supletoria conforme lo establece el art. 28 de la ley de amparo. En tal sentido, vale recordar que el art. 27 de dicho cuerpo legal, referido a los deberes de los magistrados, prevé en el inciso 5 el de dirigir el procedimiento, debiendo, dentro de los límites expresamente establecidos en el Código:...b) Señalar, antes de dar trámite a cualquier petición, los defectos u omisiones de que adolezca ordenando que se subsanen dentro del plazo que fije, y disponer de oficio toda diligencia que fuere necesaria para evitar nulidades". Asimismo, de conformidad con el art. 29 del ritual, que establece las facultades ordenatorias e instructorias de los jueces, se prevé la de: "Ordenar las diligencias necesarias para esclarecer la verdad de los hechos controvertidos, respetando el derecho de defensa de las partes" (inciso 2).- Con fundamento en la normativa citada, el tribunal arribó a la conclusión de que "la interpretación armónica de los arts. 5º y 6º de la ley 2145 y los arts. 27, inc. 5, apart. b, y 29, CCAyT, permite concluir que la facultar de rechazar el amparo in limine y reconducir la acción sólo se aplica ante la "manifiesta" improponibilidad del amparo. Cuando la procedencia de este tipo de proceso no surja de la demanda y se configure recién con la traba de la litis, el magistrado debe aplicar los arts. 27, inc. 5, apart. b, y 29, CCAyT que le permiten reencausar el trámite siempre -obviamente- respetando el derecho de defensa de las partes". A tal fin, el Tribunal ordenó, no sólo la adecuación de la pretensión, por parte de la actora, sino también conferir un nuevo traslado a la demandada y cumplir con todas las pautas procesales y los plazos regulados en la ley 189. Esta pauta interpretativa, no fue compartida por la Fiscalía de Cámara en los autos citados. En dicha oportunidad, señaló que la reconducción de la acción de amparo encontrándose ya trabada la litis, resulta extermporánea, toda vez que dicha facultad debió haber sido ejercida por el tribunal de primera instancia, dentro de los dos primeros días de recibido el amparo (conf. Art. 6 Ley 2145). Fundó su opinión en el principio de preclusión, en virtud del cual deviene improcedente la realización extemporánea de actos correspondientes a etapas procesales superadas. Esta opinión fue reiterada en oportunidad de dictaminar en la causa Rotolo[40] donde precisó que, una vez declarada admisible la vía, la cuestión no puede ser revisada de oficio en el curso del proceso ni en la sentencia, sino que sólo podrá ser reeditado su análisis en tanto fuera planteado por el demandado en tiempo y en forma. La Sala I, en la sentencia de fecha 20 de abril de 2011, reiteró sobre la cuestión la opinión sentada en la causa "Campo".- 9.- Procedencia del amparo colectivo: El amparo colectivo es un instituto que tiene por objeto el ejercicio de la defensa de intereses y derechos de incidencia colectiva. Este acción se encontraba originariamente prevista en el proyecto de Ley de Amparo de la CABA pero fue objetado mediante el Decreto N° 2.018 que veta parcialmente el Proyecto de Ley N° 2.145 debido a que el artículo 27 al incorporar dicho remedio procesal no lo distingue efectivamente del amparo individual. [41] Este veto ocasionó un vacío importante en la materia ya que la manda constitucional del art. 14 del CCABA establece el amparo colectivo, no pudiendo ser cercenado por falta de una norma que reglamente su ejercicio.- La ausencia legal sobre la regulación del amparo colectivo fue posteriormente cubierta mediante el Acuerdo Plenario N° 5 dela Cámara de Apelaciones del fuero CAyT, creándose en el ámbito de su Secretaría General el Registro de Amparos Colectivos del fuero y sancionó su reglamento. En su artículo 2 se define por amparo colectivo a "todo aquel en que se debatan derechos o intereses colectivos, como así también el dirigido contra actos u omisiones susceptibles de afectar el derecho de varias personas, o bien cuando la legitimación activa se funde en lo dispuesto por el art. 14, segundo párrafo, de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires".- Los datos que son consignados en el Registro son públicos. Por otro lado, se estableció que dentro de las 24 hs de recibido el amparo colectivo, el magistrado o magistrado correspondiente comunicará a la Secretaría General de la Cámara de Apelaciones CAyT los datos de las partes y sus letrados, objeto de la pretensión para ser incorporados al Registro. De ahí se constatará si existe otra causa donde se debatan cuestiones análogas en otro tribunal del fuero a efectos de determinar la radicación definitiva del proceso.- La Sala II de la Cámara CAy T en autos Di Filippo[42] en relación la legitimación activa para el ejercicio de este tipo de acción, determinó que "En el amparo si la lesión es de un derecho de incidencia social o colectiva, no importa que quien lo alegue sea titular de un interés personal; por el contrario, resulta suficiente la afectación del derecho colectivo consagrado por la Constitución y que, quien acciona, revista el carácter de habitante. Este criterio tuvo su antecedente en repetido en la causaBarilla[43] y confirmado en ese aspecto por el TSJ, sentencia de fecha 4 de noviembre de 2009.- IV.- Conclusión Como pudimos apreciar, la jurisprudencia local sobre la acción de amparo ha sido enriquecedora a los fines de perfilar sus límites.- En la opinión de la mayoría del TSJ, para la admisión de la acción de amparo se requieren circunstancias muy particulares, caracterizadas por la existencia de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta y la demostración de que el daño concreto y grave ocasionado sólo puede eventualmente ser reparado acudiendo a esta vía urgente y expedita.- A la hora de analizar la procedencia de la acción de amparo deberá tenerse en cuenta si el reducido ámbito de debate produce una afectación al ejercicio de derecho de defensa en juicio. El demandado debe probar cuales son las pruebas que se vio privado de ejercer por no haber acudido a la vía ordinaria Tanto el TSJ como la Cámara de Apelaciones del fuero CAyT están de acuerdo en este punto, auque pareciera que el máximo tribunal local adhiere a una definición más restrictiva.- Por otro lado, no se advierte un cambio importante en la aplicación del instituto antes y después de la sanción de la normativa local sobre de amparo. La interpretación del decreto ley nacional fue mantenida luego de la sanción de la ley N° 2145.- El amparo colectivo fue aceptado por la práctica judicial y posteriormente, regulado por el acuerdo plenario N° 5 de la Cámara de Apelaciones CAyT pese al veto sufrido en la ley 2145 en la parte pertinente por el Poder Ejecutivo. Así la jurisprudencia reglamentó la manda constitucional que establece el instituto en su art. 14.- [1] Fiscal a cargo de la Fiscalía N° 3 en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires [2] Secretaria titular de la Fiscalía N°3 en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires [3] Exp. N° 5296 "Gil Domínguez, Andrés c/ GCBA s/ Acción declarativa de inconstitucionalidad" sentencia del 27 de diciembre de 2007.- elDial.com - AA44DC [4] "Giavedoni, Ruben R c/ GCBA s/ amparo" del 1 de octubre de 2002 Sala II CAyT [5] art. 14, ley 16.986 [6] Voto del Dr. Lozano en los autos Gil Domínguez (fallo citado). [7] TSJ en la causa "Akrich, Gustavo Raul c/ GCBA s/ amparo", 29 de noviembre de 2006, (voto concurrente con la mayoría de los jueces Casás y Conde). [8] Akrich…fallo cit [9] cfr. Corte Suprema de Justicia de la Nación. Fallos 297:93, 303:422 y 310:340, entre otros. [10] Ver fallo Akrich, voto del juez MAIER [11] (CSJN., Fallos 274:13; 300:1231) [12] (CSJN Fallos 263:371; 270:176; 274:13; 293:580; 294:452; LL, 1976-D, 650, 33.836-S; 1976-C, 262; 301:801; 303:419 y 2056; 307:2419). [13] "Fraschini Danise Mariel c/ GCBA s/ amparo s/ recurso de inconstitucionalidad concedido" (sentencia del 10 de febrero de 2009). [14] CSJN. Fallos 321:1252, 323:1825 [15] (Plenario STJ., Se. N 164/94). Superior Tribunal de Río Negro: SE. 146/01 "P., F. y Otros s/Amparo s/Apelación" (Expte. N 16235/01 -STJ), (22-11-01). BALLADINI - LUTZ- SODERO NIEVAS [16] TSJ "GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en "Prati María Teresa c/ GCBA s/ amparo" sentencia del 4 de mayo de 2007. [17] Ayuso, Marcelo Roberto y otros c/Obra social de la CABA s/ amparo s/ recurso de inconstitucionalidad concedido" (sentencia del 26 de agosto de 2009) elDial.com - AA5783 [18] El mismo vocal Maier en la causa Ayuso cita , por ejemplo, expte. nº 4809/06, "Dr. Ricardo Monner Sanz c/ GCBA s/ amparo [art. 14 CCABA] s/ recurso de inconstitucionalidad concedido" y su acumulado expte. n° 4313/05 elDial.com - AA38A0, "Lotería Nacional Sociedad del Estado s/ queja por recurso de apelación ordinario denegado en ‘Dr. Ricardo Monner Sanz c/ Instituto de Juegos de apuestas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y otros s/ otros procesos incidentales’", resolución del 6 de octubre de 2006 y expte. nº 4781/06, "GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en ‘Alonso, Daniel c/ GCBA s/ amparo [art. 14, CCABA]’", resolución del 30 de noviembre de 2006, así como en los casos mencionados en los fundamentos de ese voto; aun más recientemente, "Fornasari, Norberto Fabio c/ GCBA y otros s/ amparo [art. 14 CCBA] s/ recurso de inconstitucionalidad concedido", expte. nº 4911/06, resolución del 18 de abril de 2007. - elDial.com - AA3CC1 [19] Sverdlick de Huberman Ana Beatriz c/ GCBA y otros s/ amparo" (Expte Nº 33884/0, dictamen de fecha 10 de junio de 2010 [20] conf TSJ in re "Roldán, Mónica Alicia c/ GCBA s/amparo s/ recurso de inconstitucionalidad concedido", Expte. Nº 5445/07, sentencia del 20 de febrero de 2008, Fiscalía de Cámara in re "Sverldick de Huberman". [21] "Onaeliaemma SA c/ GCBA s/ amparo" (dictamen del 20 de septiembre de 2010) [22] Voto del Dr. Lozano en autos "Ayuso" elDial.com - AA5783y "Parkansky". [23] Solari, Luis Antonio c/ GCBA s/ amparo", dictamen de fecha 24 de junio de 2010 confirmado por sentencia de la Sala I de la CAyT de fecha 21 de octubre de 2010 [24] "GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en Akrich, Gustavo Raúl c/ GCBA s/ amparo" sentencia del 29 de noviembre de 2006 [25] TSJ Expte. nº 6368/08: "Ayuso, Marcelo Roberto y otros c/ Obra Social de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo (art. 14 CCABA) s/ recurso de inconstitucionalidad concedido" 26 de agosto de 2009. elDial.com - AA5783 [26] "’GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado’ en ‘Parcansky, Manuel Jorge c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA)‘", expte. nº 4970/06, sentencia del 5 de junio de 2007. elDial.com - BG11D4 [27] "Cocquetti Nélida Raquel c/ GCBA y otros s/ amparo", sentencia del 17 de mayo de 2010. [28] "Abrutin Jonatan y otros c/ GCBA y otros s/ amparo", dictamen de fecha 14 de octubre de 2010, al que adhirió la Sala I en sentencia del 16 de marzo de 2011). [29] conf. Tribunal Superior de Justicia in re "GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado", en ´Pacansky, Manuel Jorge c/ GCBA s/ amparo´", sentencia del 1 de diciembre de 2008, "Cacace, Nelvi Bilma c/GCBA s/ amparo s/ recurso de inconstitucionalidad concedido" y su acumulado "GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en "Cacace, Nelvi Bilma s/ amparo"). [30] Berardi Carlos c/ GCBA s/ amparo", (sentencia del 27 de agosto de 2010 [31] Expte. n° 6754/09 "Alba Quintana, Pablo c/ GCBA y otros s/ amparo (art. 14 CCABA) s/ recurso de inconstitucionalidad concedido" sentencia del 12 de mayo de 2010. elDial.com - AA5F37 [32] Expte. n° 4568/06 "Toloza, Estela Carmen c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA) s/ recurso de inconstitucionalidad concedido",sentencia del 9 de agosto de 2006. [33] (fallos 306:1253; 307:747) [34] "Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires c/ GCBA y otros s/ amparo" (sentencia del 17 de junio de 2005). elDial.com - AA4710 [35] Abrutin Jonatan y otros c/ GCBA y otros s/ amparo" sentencia del 16 de marzo de 2011. [36] "Rivelli Pablo c/ GCBA s/ amparo", dictamen de fecha 12 de abril de 2004. [37] "Defensoría del Pueblo de la CABA c/ GCBA y otros s/ amparo" (sentencia del 27 de marzo de 2008. [38] "Limpia Buenos Aires SA c/ GCBA s/ amparo" sala II de la CAyT del 30 de diciembre de 2004.- [39] "Campo Ernesto Fernando Vicente y otros c/ GCBA y otros s/ amparo" Sala I CAyT sentencia del 19 de agosto de 2008 [40] "Rotolo Ana María c/ Obra Social de la CABA s/amparo" (dictamen del 16 de diciembre de 2010). [41] Que en relación a este instituto, la Procuración General de la Ciudad de Buenos Aires al tomar intervención en Dictamen PG N° 53.422 manifestó que:"Una ausencia relevante en este art. 27 es que debió prever que en las acciones colectivas frente a autoridades públicas, el Tribunal competente no debería dictar medidas cautelares sin que previamente haya pedido informe al Registro Público de Amparos Colectivos -cuya creación está establecida en el inc. b de este artículo- para que haga saber sobre la radicación anterior de procesos colectivos iniciados por la misma causa u objeto. Asimismo la redacción del art. 27 podría vulnerar la disposición del art. 113 inc. 2 de la CCABA que reserva esta acción en abstracto para el Tribunal Superior de Justicia [42] Di Filippo Facundo Martín c/ GCBA s/ amparo (Art. 14 CCABA) Sala II CAyT sentencia del 8 de junio de 2010 elDial.com - AA60F8 [43] La misma Sala in re "Barilla, Santiago c/ GCBA s/ amparo", EXP 22076/0, del 5/2/07. |
Ver: elDial.com - DC1628
Publicado el 29/06/2011
Publicado el 29/06/2011
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